Oleh: Sahrul Takim
Prolog: Reformasi yang Kehilangan Substansi.
Salah satu amanah penting Reformasi 1998 adalah desentralisasi kekuasaan, termasuk desentralisasi fiskal. Reformasi menghendaki perubahan relasi antara pemerintah pusat dan daerah: dari pola pemerintahan yang sangat tersentralisasi menuju tata kelola yang memberikan ruang lebih besar kepada daerah untuk mengatur urusan pemerintahan, mengelola pembangunan, dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat berdasarkan kebutuhan lokal.
Namun, setelah lebih dari dua dekade desentralisasi berjalan, masalah mendasar perlu diajukan yakni apakah daerah benar-benar memiliki kemandirian fiskal, atau hanya menerima pelimpahan tanggung jawab tanpa keleluasaan sumber daya yang sepadan.
Ekonom Wallace E. Oates, melalui karyanya An Essay on Fiscal Federalism (1999), menjelaskan bahwa desentralisasi fiskal berkaitan dengan pembagian fungsi pemerintahan dan instrumen keuangan di antara berbagai tingkat pemerintahan. Salah satu manfaatnya ialah kemampuan pemerintah lokal menyesuaikan pelayanan publik dengan kebutuhan masyarakat setempat.
Gagasan tersebut memberikan dasar penting untuk mengkritik hubungan fiskal pusat-daerah di Indonesia. Apabila daerah dituntut menyediakan pelayanan publik, tetapi tidak memiliki sumber daya dan kewenangan yang memadai, maka prinsip kesesuaian antara tanggung jawab dan kemampuan fiskal menjadi persoalan serius.
Kajian Ehtisham Ahmad dan Ali M. Mansoor dalam Indonesia: Managing Decentralization (2002) juga menekankan pentingnya memastikan pembiayaan mengikuti pembagian fungsi pemerintahan. Kewenangan dan tanggung jawab pelayanan harus sepadan dengan kapasitas pembiayaannya.
Dengan demikian, kritik terhadap sentralisasi fiskal bukan sekadar ekspresi ketidakpuasan daerah. Kritik tersebut memiliki landasan teoritis dalam ilmu keuangan publik.
Ketika tanggung jawab berada di daerah, tetapi kemampuan menentukan sumber daya sangat bergantung pada pusat, desentralisasi berisiko menjadi pelimpahan beban, bukan pelimpahan kemandirian.
*1. Ketika Kebun Kita Dikelola Orang Lain*
Bayangkan sebuah keluarga memiliki kebun luas yang menghasilkan kelapa, pala, cengkih, hasil hutan, ikan, dan berbagai komoditas ekonomi. Namun, hasil kebun tersebut dikelola pihak lain, sedangkan pemiliknya hanya menerima sebagian kecil untuk memenuhi kebutuhan hidup.
Itulah analogi yang menggambarkan kegelisahan sejumlah daerah penghasil sumber daya. Bayangkan aktivitas ekonomi berlangsung di wilayah mereka, tetapi masyarakat setempat masih mempertanyakan apakah manfaat fiskal yang diterima sebanding dengan beban pembangunan yang mereka tanggung.
Saya ingin menegaskan bahwa persoalannya bukan keharusan setiap daerah menerima seluruh pajak yang dipungut di wilayahnya. Negara membutuhkan mekanisme redistribusi untuk membantu daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah. Persoalannya adalah apakah mekanisme tersebut benar-benar adil, transparan, dan memperhitungkan kebutuhan pembangunan setiap wilayah.
Dalam teori desentralisasi fiskal, Oates menempatkan kedekatan pemerintah dengan masyarakat sebagai salah satu alasan mengapa penyediaan pelayanan tertentu lebih efektif dilakukan pada tingkat pemerintahan yang memahami kebutuhan lokal.
Semisal, jika masyarakat Kepulauan Sula membutuhkan konektivitas antarpulau, akses pendidikan, pelayanan kesehatan, dan infrastruktur dasar, maka perencanaan anggarannya harus mempertimbangkan realitas tersebut, bukan hanya mengikuti pendekatan seragam yang mengabaikan kondisi geografis.
Dari perspektif ini, analogi kebun yang dikelola orang lain seolah memberikan yang lebih mendasar bahwa daerah tidak boleh hanya menjadi tempat berlangsungnya aktivitas ekonomi, tetapi harus menjadi ruang tempat manfaat pembangunan benar-benar dirasakan masyarakatnya.
Keadilan fiskal tidak berarti semua pendapatan harus kembali ke tempat asalnya. Keadilan fiskal berarti daerah memiliki sumber daya yang cukup untuk menjalankan tanggung jawabnya, sementara mekanisme redistribusi nasional menjamin masyarakat di wilayah yang kurang beruntung tetap memperoleh pelayanan yang layak.
*2. Angka 82 Persen dan Persoalan Konsentrasi Fiskal*
Dalam perdebatan mengenai fiskal, angka harus ditempatkan sesuai konteksnya. Artikel Bank Dunia tentang mobilisasi penerimaan pemerintah daerah di Indonesia menjelaskan bahwa transfer pemerintah pusat mencapai 82 persen dari total pendapatan pemerintah Daerah pada 2001. Angka 82 persen tersebut bukan berarti pemerintah pusat mengambil 82 persen. Data tersebut tetap memperlihatkan persoalan ketergantungan fiskal pemerintah daerah terhadap transfer dari pusat.
Bank Dunia juga menekankan bahwa ketergantungan yang tinggi terhadap transfer dapat mengurangi insentif bagi pemerintah daerah untuk memperkuat pendapatan sendiri dan melemahkan hubungan pertanggungjawaban fiskal antara pemerintah dan masyarakat.
Temuan ini memperluas catatan kita. Persoalannya bukan hanya berapa banyak uang yang dikuasai pusat, melainkan bagaimana desain hubungan keuangan negara memengaruhi kemandirian daerah.
Apabila pemerintah daerah tidak memiliki basis pendapatan yang memadai, ruang fiskalnya akan sangat dipengaruhi oleh keputusan transfer, formula pembagian, dan aturan penggunaan anggaran yang ditetapkan secara nasional.
Sentralisasi fiskal yang saya maksudkan dapat dibuktikan dengan data Dokumen Kementerian Keuangan yang menyebut komposisi belanja negara 2026 sebagai 81,9 persen Belanja Pemerintah Pusat dan 18,1 persen TKD. Dampaknya, daerah menjadi semakin bergantung pada pusat.
Pertanyaannya bagaimana daerah dapat membangun kemandirian jika sebagian besar kemampuannya untuk membiayai pelayanan publik bergantung pada keputusan fiskal yang dibuat di luar wilayahnya?
Meski demikian, ketergantungan terhadap transfer tidak otomatis membuktikan bahwa kebijakan pemerintah pusat keliru. Transfer juga merupakan instrumen penting untuk mengatasi ketimpangan antardaerah. Yang harus diuji adalah kecukupan, kepastian, pemerataan, dan fleksibilitas penggunaannya.
Petar Vujanovic dalam kajian OECD, Decentralisation to Promote Regional Development in Indonesia (2017), mengingatkan bahwa desentralisasi Indonesia menghadapi tantangan kapasitas, sumber daya, pengawasan, dan insentif dalam hubungan antartingkat pemerintahan. Ia menekankan perlunya kerangka transfer yang lebih strategis, peningkatan kapasitas daerah, dan pengawasan yang memadai.
Dominasi Belanja Pemerintah Pusat sebesar sekitar 82 persen dalam struktur APBN 2026 mencerminkan ketimpangan relasi fiskal pusat dan daerah, meskipun TKD tetap menjadi sumber pendapatan utama sebagian besar pemerintah daerah.
*3. Korupsi Bukan Alasan untuk Mematikan Desentralisasi*
Salah satu alasan yang sering digunakan untuk membenarkan pengetatan kendali pusat ialah risiko korupsi di daerah. Kekhawatiran tersebut memang ada benarnya juga sebab desentralisasi memang dapat membuka ruang penyalahgunaan kekuasaan apabila pengawasan, transparansi, dan akuntabilitas tidak berjalan baik.
Namun, korupsi bukan persoalan yang hanya dapat ditemukan pada tingkat pemerintah daerah.
Berbagai perkara besar yang pernah ditangani aparat penegak hukum, termasuk kasus BLBI, bantuan sosial, pengadaan kitab suci Al-Qur’an, dan perkara penyelenggaraan haji, memperlihatkan pentingnya pengawasan terhadap pengelolaan uang publik pada berbagai tingkat kekuasaan. Setiap perkara harus dibahas sesuai status hukum dan bukti yang tersedia. Adapun program Makan Bergizi Gratis harus dievaluasi berdasarkan data anggaran, tata kelola pengadaan, mutu layanan, dan temuan pemeriksaan yang dapat diverifikasi.
Dari sudut pandang akademik, Petar Vujanovic menunjukkan bahwa persoalan desentralisasi Indonesia tidak dapat diselesaikan hanya dengan memindahkan kewenangan. Kapasitas kelembagaan, desain insentif, dan pengawasan juga menentukan hasilnya.
Artinya, solusi terhadap korupsi bukanlah sentralisasi tanpa batas, melainkan penguatan integritas pada semua tingkat pemerintahan.
Jika pemerintah pusat menuntut transparansi dari daerah, pemerintah pusat pun harus membuka dasar pengambilan keputusan, proses pengadaan, evaluasi program, dan pertanggungjawaban anggarannya.
Saya menolak standar ganda dalam tata kelola negara. Bahwa kesalahan daerah dipakai untuk mempertanyakan kelayakan desentralisasi, sedangkan kesalahan pada proyek atau program nasional diperlakukan sebagai persoalan teknis yang tidak berkaitan dengan desain kekuasaan.
Prinsip yang seharusnya berlaku sederhana bahwa siapa pun yang mengelola uang publik harus dapat dimintai pertanggungjawaban.
*4. Proyek Strategis Nasional, Utang, dan Keadilan Antardaerah*
Proyek strategis nasional, termasuk kereta cepat Jakarta–Bandung, harus dievaluasi berdasarkan manfaat ekonomi, struktur pembiayaan, risiko fiskal, dan dampak jangka panjangnya.
Angka pembiayaan sekitar US$7,2 miliar yang sering muncul dalam perdebatan publik harus diperiksa berdasarkan periode, komponen biaya, dan pihak yang menanggung kewajiban. Nilai pembiayaan proyek perusahaan tidak otomatis sama dengan utang langsung pemerintah atau kewajiban APBN.
Dalam ekonomi publik, setiap keputusan pengeluaran memiliki opportunity cost, yaitu manfaat alternatif yang dikorbankan karena sumber daya digunakan untuk satu pilihan tertentu.
Dengan kata lain, ketika pemerintah mengalokasikan sumber daya untuk suatu proyek, masyarakat berhak mengetahui pilihan lain yang tidak dapat dibiayai dengan sumber daya yang sama.
Prinsip ini sejalan dengan pemikiran Oates mengenai pembagian fungsi pemerintahan dan penggunaan instrumen fiskal yang sesuai dengan tujuan kebijakan. Efisiensi bukan hanya persoalan menyelesaikan proyek, tetapi juga memastikan bahwa sumber daya publik digunakan untuk menghasilkan manfaat sosial yang sepadan.
Bagi masyarakat Maluku Utara khususnya Kepulauan Sula, persoalan yang dihadapi adalah utang proyek kereta cepat secara otomatis menjadi kewajiban langsung masyarakat Sula yang diambil dari pajak masyarakat. r
Resiko proyek nasional ditanggung dan bagaimana pemerintah menjaga keseimbangan antara proyek berskala besar dengan kebutuhan pelayanan dasar di seluruh Indonesia.
*5. Kepulauan Sula: Keadilan Fiskal bagi Wilayah Kepulauan*
Daerah kepulauan memiliki karakteristik yang berbeda dari wilayah daratan. Jarak antarpulau, ketergantungan pada transportasi laut, biaya logistik, keterbatasan konektivitas, dan persebaran penduduk dapat meningkatkan biaya pelayanan publik.
Karena itu, membandingkan kebutuhan fiskal daerah hanya dengan jumlah penduduk atau ukuran administratif berisiko menghasilkan gambaran yang tidak lengkap.
Dalam kajian tentang desentralisasi Indonesia, Oates memberikan dasar teoritis bahwa kebutuhan masyarakat lokal perlu menjadi pertimbangan dalam penentuan pelayanan publik. Sementara itu, kajian OECD oleh Vujanovic menekankan perlunya pendekatan strategis terhadap pembangunan regional, termasuk memperhatikan kapasitas dan kebutuhan daerah.
Bagi Kepulauan Sula, prinsip tersebut berarti kebijakan transfer harus memperhitungkan biaya konektivitas, aksesibilitas pelayanan, kebutuhan infrastruktur, kondisi kemiskinan, dan kapasitas fiskal lokal.
Daerah kepulauan tidak boleh dipaksa memenuhi standar pelayanan yang sama tanpa memperhitungkan perbedaan biaya untuk mencapainya.
Saya ingin menegaskan bahwa keadilan fiskal tidak berarti memberikan keistimewaan tanpa dasar kepada Maluku Utara atau Kepulauan Sula. Keadilan berarti memperhitungkan kebutuhan secara objektif sehingga masyarakat yang menghadapi hambatan geografis tidak terus-menerus dirugikan oleh formula anggaran yang kurang sensitif terhadap kondisi lapangan.
Indonesia tidak boleh hanya bersatu dalam peta, tetapi terpecah dalam akses terhadap pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan kesejahteraan.
*6. Mengapa Kepala Daerah Tidak Memperjuangkan Ruang Fiskalnya secara Lebih Kuat?*
Persoalan fiskal juga merupakan persoalan kepemimpinan politik.
Bupati, wali kota, dan gubernur memperoleh mandat untuk menjalankan pemerintahan serta memperjuangkan kepentingan masyarakat di wilayah masing-masing. Mereka tidak seharusnya hanya menjadi pelaksana program, tetapi juga perlu menyampaikan kebutuhan daerah melalui mekanisme kebijakan yang sah.
Dari perspektif hubungan fiskal, penelitian Blane D. Lewis dan Paul Smoke tentang transfer antarpemerintah di Indonesia menunjukkan bahwa transfer dapat memengaruhi insentif dan respons pemerintah daerah. Namun, penelitian mereka juga mengingatkan bahwa dugaan mengenai dampak buruk insentif transfer perlu diuji secara empiris, hasil penelitian tidak mendukung semua asumsi tersebut secara seragam.
Pandangan ini relevan untuk mengkritik kepala daerah tanpa membuat generalisasi bahwa seluruh pemimpin daerah pasti tunduk kepada pusat.
Pertanyaan yang perlu diajukan adalah: sejauh mana kepala daerah menggunakan data untuk memperjuangkan perubahan formula transfer? Apakah mereka menyampaikan perhitungan kebutuhan riil daerah? Apakah mereka membangun koalisi antardaerah untuk memperjuangkan persoalan fiskal bersama? Dan apakah hasil perjuangan tersebut dijelaskan secara terbuka kepada masyarakat?
Kepala daerah yang baik bukan hanya mampu menjaga hubungan dengan pemerintah pusat, tetapi juga mampu menyampaikan perbedaan kebutuhan daerah dengan argumentasi yang kuat.
Saya tidak menuntut konflik antara kepala daerah dan presiden. Saya menuntut keberanian institusional untuk menyampaikan bahwa kebutuhan daerah tertentu tidak dapat diselesaikan dengan formula anggaran yang mengabaikan karakteristik wilayahnya.
Kedekatan dengan pusat kekuasaan tidak boleh menggantikan tanggung jawab kepada masyarakat yang memberikan mandat politik.
*7. Otonomi Daerah Tanpa Ruang Fiskal*
Bagaimana mungkin otonomi daerah berjalan secara substantif jika kewenangan formal tidak didukung sumber daya yang memadai.
Ehtisham Ahmad dan Ali M. Mansoor menekankan pentingnya kesesuaian antara pembagian fungsi pemerintahan dan pembiayaan. Jika suatu tingkat pemerintahan bertanggung jawab atas pelayanan tertentu, kapasitas keuangannya harus dirancang agar mampu menjalankan fungsi tersebut.
Prinsip itu memperlihatkan bahwa otonomi tidak cukup hanya ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Otonomi harus tercermin dalam kemampuan merencanakan program, mengalokasikan anggaran, melaksanakan pelayanan, dan mempertanggungjawabkan hasilnya.
Namun, bukan berarti pemerintah pusat harus kehilangan kewenangannya. Negara tetap membutuhkan standar nasional, redistribusi antardaerah, dan koordinasi kebijakan untuk memastikan bahwa seluruh warga negara memperoleh hak pelayanan yang layak.
Yang perlu diperjuangkan adalah keseimbangan antara standar nasional dan fleksibilitas lokal.
Pemerintah pusat menetapkan tujuan nasional, standar minimum, dan kerangka akuntabilitas. Pemerintah daerah diberi ruang yang memadai untuk menyesuaikan pelaksanaan dengan kebutuhan masyarakatnya.
Dengan demikian, kritik terhadap sentralisasi bukan ajakan menghapus jabatan gubernur, bupati, atau wali kota. Kritik tersebut merupakan tuntutan agar kewenangan, tanggung jawab, dan sumber daya berada dalam hubungan yang masuk akal.
Otonomi tanpa ruang fiskal berisiko menjadi otonomi administratif: daerah memiliki tanggung jawab, tetapi tidak memiliki keleluasaan yang cukup untuk menyelesaikannya.
*8. Colonial Development Policing: Kritik terhadap Pembangunan yang Terlalu Terpusat*
Istilah colonial development policing dapat digunakan dalam tulisan ini sebagai konsep kritik terhadap pola pembangunan yang sangat dikendalikan dari pusat, ketika daerah lebih banyak diposisikan sebagai objek kebijakan daripada subjek yang ikut menentukan prioritas pembangunan.
Istilah tersebut bukan kategori hukum resmi atau konsep baku dalam teori desentralisasi fiskal. Karena itu, saya perjelas penggunaannya sebagai metafora politik, bukan sebagai pernyataan bahwa Indonesia secara hukum merupakan negara kolonial.
Untuk memperkuat argumentasi, saya menggunakan teori desentralisasi fiskal Oates serta temuan OECD mengenai tantangan hubungan pusat-daerah di Indonesia. Kedua sumber tersebut membantu menjelaskan mengapa pembagian fungsi, sumber daya, kapasitas, dan pengawasan menjadi unsur penting dalam pembangunan regional.
Dari perspektif tersebut, kritik yang hendak disampaikan bukan bahwa setiap kebijakan pusat pasti menindas daerah, melainkan bahwa kebijakan yang terlalu seragam dapat mengabaikan kebutuhan lokal apabila partisipasi daerah tidak memadai.
Jika daerah hanya menerima program yang telah ditentukan tanpa ruang cukup untuk menyesuaikan prioritas, maka efektivitas pembangunan dapat terganggu.
Karena itu, istilah colonial development policing dipahami sebagai peringatan terhadap risiko hubungan kekuasaan yang terlalu hierarkis, bukan sebagai kesimpulan empiris yang sudah terbukti untuk seluruh kebijakan pemerintah pusat.
*9. Mengembalikan Substansi Amanah Reformasi*
Berdasarkan asumsi teoritik tadi setidaknya terdapat lima agenda perbaikan.
Pertama, memperjelas dan membuka data hubungan fiskal pusat-daerah. Pemerintah perlu menyediakan informasi yang mudah diperiksa tentang penerimaan negara, belanja pusat, transfer ke daerah, dana bagi hasil, dan dasar penentuan alokasinya.
Kedua, memperbaiki formula transfer berdasarkan kebutuhan nyata. Perhitungan perlu mempertimbangkan kapasitas fiskal, biaya pelayanan, kemahalan konstruksi, kondisi geografis, dan kesenjangan infrastruktur. Prinsip pemerataan tidak boleh berhenti pada pembagian nominal yang sama, tetapi harus memperhatikan perbedaan kebutuhan.
Ketiga, memperkuat pendapatan asli daerah tanpa membebani masyarakat secara berlebihan. Bank Dunia menekankan pentingnya mobilisasi penerimaan daerah untuk memperkuat kemandirian fiskal, sembari meningkatkan tata kelola perpajakan dan administrasi penerimaan.
Keempat, menerapkan pengawasan dan pertanggungjawaban yang setara. Pemerintah pusat maupun daerah harus tunduk pada prinsip transparansi, audit, pengadaan yang akuntabel, dan penegakan hukum.
Kelima, memperkuat kepemimpinan dan kerja sama antardaerah. Kepala daerah perlu membangun argumentasi berbasis data mengenai kebutuhan fiskal, memperjuangkan perubahan kebijakan melalui forum resmi, serta menjelaskan hasilnya kepada masyarakat.
Agenda tersebut sejalan dengan temuan OECD bahwa desentralisasi tidak cukup dilakukan dengan memindahkan tanggung jawab. Peningkatan kapasitas, perbaikan insentif, pengawasan, dan desain transfer juga menentukan keberhasilan pembangunan regional.
Dengan demikian, perbaikan fiskal bukan semata-mata tuntutan agar daerah menerima lebih banyak uang. Perbaikan fiskal adalah tuntutan agar sumber daya publik dibagikan dan digunakan berdasarkan prinsip kecukupan, pemerataan, efisiensi, dan akuntabilitas.
*Penutup* Kemerdekaan Harus Terasa hingga ke Pulau-Pulau Kecil
Saya ingin mengingatkan bahwa kemerdekaan bukan hanya terbebas dari penjajahan dalam pengertian sejarah. Kemerdekaan juga mengandung janji politik tentang keadilan, kesempatan, dan kesejahteraan bagi seluruh rakyat.
Desentralisasi fiskal merupakan salah satu instrumen untuk mendekatkan pemerintahan kepada masyarakat dan membuat kebijakan lebih responsif terhadap kebutuhan lokal. Namun, keberhasilannya tidak dapat diukur hanya dari jumlah kewenangan yang secara formal dilimpahkan. Ia harus diukur melalui kemampuan pemerintah daerah memberikan pelayanan, mengurangi kesenjangan, dan mempertanggungjawabkan penggunaan uang publik.
Para ilmuwan memberikan pelajaran yang penting bahwa desentralisasi bukan tujuan yang berdiri sendiri. Ia merupakan cara untuk meningkatkan kualitas pemerintahan, dengan syarat pembagian fungsi, sumber daya, kapasitas, dan pengawasan dirancang secara tepat.
Karena itu, kita tidak menuntut agar Jakarta ditinggalkan. Kita menuntut agar Jakarta tidak melupakan daerah.
Saya tidak menolak negara kesatuan. Saya justeru menuntut agar kesatuan diwujudkan melalui keadilan.
Kita tidak menuntut setiap daerah menguasai seluruh penerimaan yang dihasilkan wilayahnya tetapi setiap daerah memiliki kemampuan fiskal yang memadai untuk melayani rakyatnya dan agar redistribusi nasional benar-benar memperkecil kesenjangan.
Sebab, persatuan tanpa keadilan berisiko menjadi slogan, pembangunan tanpa pemerataan berisiko menjadi privilese, dan otonomi tanpa sumber daya yang memadai berisiko kehilangan substansinya.
Kalau kekayaan dikelola atas nama bangsa, keadilan juga harus dirasakan oleh seluruh bangsa. Kalau pembangunan disebut pembangunan Indonesia, masyarakat Maluku Utara, Kepulauan Sula, pulau-pulau kecil lainnya, desa terpencil, dan seluruh pelosok negeri harus menjadi bagian dari penerima manfaatnya.
Itulah amanah Reformasi yang harus terus diperjuangkan melalui kritik, data, penelitian, dan kebijakan yang bertanggung jawab.
Tinggalkan Balasan